Ситуацію з підвищенням тарифів на ЖКП та удосконалення процедури надання субсидій варто розглядати комплексно. Виходячи з висловлювань ініціаторів реформи, вона мала на меті реалізацію таких ідей щодо громадян:

1) мотивація до економії енергоресурсів, щоб знизити залежність економіки загалом;

2) соціальний захист людей з низьким рівнем доходів, які не спроможні сплачувати за новими умовами.

Що стосується першого питання, то, як показала практика минулого опалювального періоду, отримувачі субсидій не зацікавлені в економії енергоресурсів, оскільки, з одного боку, левову частину витрат за комунальні послуги сплачує держава, а з іншого – зекономлені кошти переносяться на інший місяць лише в межах опалювального періоду, а далі – повертаються до бюджету. Економити готові саме ті люди, які не отримуюсь субсидію і сплачують повну вартість.


Щодо другого питання, то субсидія є дійсно адекватним інструментом соціального захисту, який застосовується у багатьох країнах світу (Польща, Латвія, Естонія). Проте на відміну від наших сусідів, в Україні вона є дуже масовою (станом на початок жовтня 5,5 мільйонів домогосподарств стали учасниками програми субсидування) і не передбачає значну співучасть держави. Крім того, далеко не всі особи, які отримують субсидію на сьогодні можуть вважатися бідними. Так, ще у 2014 році ПРООН прозвітувала [1] , що у 2013 році лише 3,6 % бідних були отримувачами житлових субсидій (проти 4,4 % по всій сукупності домогосподарств України). З іншого боку, серед учасників програми лише 13,2 % були бідними, а левову частку складало населення з доходами, вищими за межу бідності. У травні цього року Прем'єр-міністр України Володимир Гройсман заявив, що справді відчувають потребу лише 25 % від загального числа українців, які отримують соціальну допомогу від держави [2] . Значною мірою, це відновиться до субсидій. Таким чином і у даному випадку реформа не реалізувала свою основну ідею – соціальний захист бідних.

У доказ того, що чинний механізм надання субсидій є соціально несправедливим, говорить і той факт, що на сьогодні єдиною підставою, при якій може бути відмовлено в наданні субсидії є коли будь-хто із зареєстрованих у житловому приміщенні осіб, яким нараховується плата за ЖКП, протягом 12 місяців перед зверненням за призначенням субсидії здійснив купівлю земельної ділянки, квартири (будинку), автомобіля тощо, на суму, яка на дату купівлі (оплати) перевищує 50 тис. гривень. Не беруться до уваги ні наявність у власності кількох об᾿єктів нерухомого та/або рухомого майна, предметів розкоші, депозитів, акцій, облігацій та інших об᾿єктів, що, за умови їх продажу, можуть забезпечити потребу особи в оплаті ЖКП. Крім того, 2-і ідеї реформи (мотивація до енергозбереження і соціальний захист бідних) конфліктують між собою за нинішніх обставин. Тому можна впевнено говорити, що діючий сьогодні механізм субсидій для населення – є не ефективним і потребує удосконалення.

Проте варто ще окреслити наслідки існування такої системи для інших сфер.

По-перше, субсидія ніяк не сприяє, а навпаки, ускладнює проблему подолання патерналістських настроїв у суспільстві: люди все більше покладаються і узалежнюються від держави.

По-друге, існуюча система надання субсидій призводить до збільшення частки тінізації заробітної плати: вже є непоодинокими випадки, коли працівники звертаються з вимогами/проханнями до роботодавців, щоб їм виплачували повністю або частково заробітну плату в «конверті», щоб відповідати критеріям для отримання субсидій.

По-третє, ситуація з виплатами по безробіттю стає не прогнозованою: почастішали звернення до центрів зайнятості з метою отримання допомоги, без мети подальшого працевлаштування, оскільки здебільшого ці особи вже є зайнятими у неформальному секторі економіки. Це пов᾿язано з тим, що постановою Кабміну № 848 визначено, що якщо в особи, яка досягла 18-річного віку станом на 1 січня року, за який враховуються доходи для призначення субсидії, відсутні доходи, то для розрахунку субсидії середньомісячний дохід такої особи визначається на рівні двох розмірів прожиткового мінімуму. У той же час, якщо ти вже отримуєш допомогу по безробіттю (а вона, як правило, є набагато нижчою ніж двократний розмір прожиткового мінімуму), то враховується саме ця сума виплати.

Як підтримують незаможних в ЄС?

Країни Європи по-своєму вирішують питання підтримки вразливих споживачів, зважаючи на можливості економіки та власні соціально-економічні виклики. Право самостійно визначати права, обов'язки та групи вразливих споживачів на ринках електроенергії та газу закріплюється статтею 3 директив 72/2009/EC та 73/2009/EC відповідно.
Аналізуючи види підтримки населення в ЄС можна виділити 2 основні типи: ті, що є мають інформативно-роз'яснювальний характер, тобто нематеріальні, і ті, що передбачають надання матеріальної допомоги.

Найбільш популярним нематеріальним способом захисту, що діє щонайменше у 14 країнах ЄС, є обмеження відключень через несплату за використані енергоресурси. Даний механізм передбачає, у першу чергу, інформування споживача про заборгованість. Якщо такі заходи не приносять результату (погашення боргу), то в процес включаються соціальні служби, які визначають причину несплати. На основі їх звіту, відповідним уповноваженим органом приймається рішення про відключення споживача, який має заборгованість, або застосування у його відношенні механізмів захисту, що визначені законодавством країни.

Інший механізм – безкоштовні консультації з питань енергозбереження – споживачі можуть отримати незалежно від свого матеріального стану. У Франції, зокрема, вразливі споживачі можуть подати заявку на безкоштовну заміну неефективних базових приладів.
Також окремими країнами ЄС надається право відстрочення по оплаті боргів. Серед матеріальних способів захисту залишаються пільги та адресні виплати (субсидії) для оплати рахунків за користування енергоресурсами.

Але навіть з цими засобами, лише 5-8% громадян країн ЄС є вразливими і потребують підтримки зі сторони урядів. Серед жителів обʼєднаної Європи найбільше вразливих споживачів у Румунії, при цьому їх частка лише 11% від усіх споживачів.

Україна: не субсидіями єдиними?

Схожі механізми – як нематеріальні, так і матеріальні – використовуються і в Україні. Тут важливо звернути увагу на те, що у порівнянні з країнами ЄС ми тільки починаємо розвивати нематеріальні механізми підтримки вразливих споживачів. Зокрема, на сайті Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження розміщені безкоштовні поради з питань енергозбереження. При цьому ж органі працює відповідний call-центр.
Говорячи про обмеження відключень в разі заборгованості, то такого запобіжного заходу немає. На практиці постачальники інформують громадян про їх борг, а надалі – в разі відсутності реакції споживача, відсутності плану реструктуризації боргу або недотримання цього плану споживачем – мають право одразу звертатись до суду для стягнення боргу та відключити споживача від розподільчих систем.

Право реструктуризації боргу за спожиті газ та електроенергію надається Правилами постачання природного газу та Правилами користування електричною енергією для населення, схвалені відповідними постановами НКРЕКП та Кабміну. У сфері теплопостачання, яка регулюється Правилами надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, ситуація інша. При несплаті за тепло нараховується пеня, що тільки збільшує тіло боргу, при цьому процедура реструктуризації не передбачена.

Водночас, у цьому процесі відсутня ланка, коли держава намагається зрозуміти причину несплати за використані ресурси та допомогти вирішити проблему.
Основним механізмом захисту вразливих споживачів залишаються субсидії, причому не у матеріальній формі ("живими грошима"), а через клірингові розрахунки з державного бюджету на користь постачальників. З огляду на вирівнювання до ринкового рівня кінцевих цін на газ, електроенергію, а відтак тепло і гаряче водопостачання, кількість домогосподарств, що потребують такої підтримки, зросла.

Зараз в Україні частка пільговиків складає близько 12% від постійного населення, частка домогосподарств, які отримують субсидії – 40%. Станом на вересень 2016 року кількість сімей-отримувачів субсидій зросла з 1,1 млн. роком раніше до майже 6 млн. (всього в Україні 15 млн. домогосподарств). Згідно прогнозу Міністерства соціальної політики, ця цифра зросте до 9 млн. під час опалювального сезону.

Таким чином, частка тих громадян, які отримують матеріальну допомогу від держави, перевищила 50% і прямує до позначки 60%. Порівняно з європейськими 5-8% вразливих споживачів, з яких не всі отримують матеріальну підтримку, ситуація виглядає кричущою.

Пережити зиму. Що далі?

Наразі боротьба відбувається не так із хворобою (енергетична бідність), скільки із симптомами. Ситуація балансується значними видатками з бюджету, які з 2014 до 2016 року зросли у 4 рази. Видатки на субсидії для купівлі твердого і рідкого пічного побутового палива, скрапленого газу, а також на надання пільг та житлових субсидій населенню для оплати комунальних послуг досягли 41,5 млрд. грн. у 2016 році, а у представленому проекті Державного бюджету на 2017 рік складуть 51 млрд. грн.

Щоб мати повну картину, потрібно згадати ще один аспект. До початку 2016 року підтримання низького рівня цін на газ для населення забезпечувалось фінансуванням дефіциту НАК "Нафтогаз України" з держбюджету. У 2014 році його дефіцит склав 108,6 млрд. грн., з яких 96,6 млрд. грн. було покрито з державного бюджету. У 2015 році цей показник знизився до 49,7 млрд. грн., з них лише 29,7 млрд. грн. було профінансовано державою через облігації. Цього року витрати на "Нафтогаз" будуть зведені до нуля.

Таким чином, перехід на систему адресної допомоги незаможним домогосподарствам вже дав значну економію державних коштів. Навіть подальше зростання видатків на підтримку вразливих споживачів у 2017 році залишається вигіднішим у порівнянні зі штучною підтримкою низьких цін.

Разом з тим, збільшення витрат на підтримку вразливих домогосподарств не є вирішенням проблемної ситуації. Нинішню систему субсидій слід розглядати як проміжний етап, для відносно стабільного проходження опалювального сезону 2016/2017, адже щорічно планувати субсидії для 60% населення буде непідйомним тягарем для платників податків. Аби зменшити частку вразливих домогосподарств, які не можуть оплатити комунальні рахунки, необхідно вплинути на обсяги споживання.

В умовах підвищення тарифів на комунальні послуги (приведення їх до економічно обґрунтованого рівня), держава Україна набагато більшу увагу приділяє питанню соціального захисту населення через систему субсидій, ніж політиці енергоефективності та енергозбереженню. Так, у державному бюджеті на 2016 рік на субсидіювання було передбачено 40, 269 млрд. грн., а на енергозбереження у житловому фонді (Програма «теплі кредити») – 0,79 млрд. грн. У проекті державного бюджету на 2017 рік на субсидіювання заплановано 50,686 млрд. грн., а на енергозбереження (Фонд енергоефективності) – 0,8 млрд. грн.

Водночас, реалізація потенціалу енергозбереження у житловому фонді дозволила би зекономити 50 відсотків тепла, тим самим, скоротити споживання газу на 9,0 млрд м³ за даними Мінрегіону.

Безперечно, соціально незахищені групи громадян потребують державної опіки та соціального захисту. Однак, діюча система пільг та субсидій є далекою від досконалості. Якщо у перший рік після підвищення тарифів ідея максимально широкого соціального захисту для всіх, хто звертається, мала певне підґрунтя, то у довгостроковій перспективі вона є програшною та пагубною.

За даними Держстату, загальна сума призначених субсидій у минулому опалювальному періоді становила 25,81 млрд.грн., при чому ця сума розрахована на базі соціальних нормативів. Вартість же фактично спожитих послуг на 11,4 млрд грн. менша. Тобто, сума «переплати» - більш ніж в 10 разів більше, ніж усі кошти, виділені на енергоефективність. Суттєво завищені нормативи при розрахунку субсидій жодним чином не стимулюють субсидіантів до економного споживання енергоресурсів. У липні цього року нормативи на природній газ були дещо зменшені, але загалом (особливо на послуги з опалення) вони залишаються надто високими. У липні 2016 року населенням країни сплачено за житлово-комунальні послуги, включаючи погашення боргів попередніх періодів, 3,0 млрд.грн (104,6% нарахованих за цей період сум).

За даними НАК «Нафтогаз», у минулому опалювальному сезоні показник загального використання газу становить 11, 4 тис. домогосподарств, серед яких 4 560,9 тис. домогосподарства із субсидіями, а 6 842,5 тис. – без субсидій. Середнє використання природно-го газу за жовтень 2015 - квітень 2016 року на домогосподарства із субсидіантами становить 1183, 2 м3, а без субсидіантів – 526, 2 м3. Тобто, отримувачі субсидій використовують більш ніж вдвічі більше газу, ніж ті, хто не отримує субсидій.

Наступна проблема – це відсутність єдиної бази даних отримувачів субсидій. Навіть наявні бази не синхронізуються із іншими базами, тому, наприклад, Державна фіска-льна служба України не може автоматично перевірити усі доходи і майно субсидіан-та. Відсутність обмеження щодо майнового стану (враховується лише дохід, нато-мість сім'я з мінімальною зарплатою, маючи у власності квартиру вартістю 1 млн. до-ларів і кілька автомобілів по 50 тис. доларів, може претендувати на субсидію).

Без вирішення цих проблема довгоочікувана монетизація субсидій не принесе потрібного результату, а навпаки, стимулюватиме ще більшу безгосподарність. На жаль, далі розмов і обіцянок державна політика у цій сфері не просувається. Тому навіть зобов'язання перед МВФ монетизувати субсидії само по собі нічого не змінює.

Натомість, так як усі розуміють, що швидко монетизувати субсидії не вдасться (бо річ не лише у відкритті 9 млн. особових рахунків), заходи варто розділити на тактичні стратегічні.

Основна загроза, яка часто звучить з боку Мінсоцполітики – це те, що люди будуть отримувати кошти і в умовах бідності витрачатимуть їх на інші цілі, а не на оплату комунальних послуг. Ця загроза ліквідовується дуже легко – допомогу варто надава-ти громадянам на рахунок зі спеціальними режимом використання («цільовий рахунок»), встановити обмеження, згідно якого з цього рахунку можна оплатити лише за комірне або витратити їх на енергозбереження. Очевидно, що навіть для впровадження такого кроку потрібен час.

Головною проблемою є занизький рівень енергозбереження, який виникає через:

відсутність стимулу серед отримувачів субсидій економно вживати енергоресурси;

зацікавленість постачальників продати як можна більше послуг, адже їх вартість гарантовано буде покрита завдяки субсидіям, що, наприклад, мотивує їх лобіювати збереження високих нормативів.

Для стимулювання енергозбереження, перш за все, потрібно вдосконалити систему обліку спожитих ресурсів, а саме забезпечити встановлення лічильників у 100% домогосподарств, що на сьогоднішній день не реалізовано. Якісний облік дозволить зрозуміти які норми споживання встановлювати отримувачам субсидій, адже такі норми зараз можуть бути завищеними, що коштує державі грошей. Це передусім є результатом того, що поточні нормативи споживання розраховуються на основі фактичного споживання у попередніх періодах. З цим виникають проблеми, адже через зловживання дешевший газ для населення раніше продавали промисловим підприємствам за більшу вартість, тому об'єм спожитого газу населенням був завищеним. Більш того, занижена вартість газу у минулому стимулювали його надмірне споживання серед населення.

Багатьом фахівцям ще в середині 2000-х було очевидно, що високе питоме споживання рано чи пізно буде помножене на високу ціну енергії і в стані повної інституційної і ментальної неготовності працювати з таким сценарієм це спричинить ефект зіткнення зі стіною. На практиці виявилося ще гірше – проблему прийшлося розв'язувати, перебуваючи в стані війни і крайнього виснаження всіх ресурсів.

Запровадження субсидій для населення в 2014 році мало на меті пом'якшити удар для найбідніших і загалом виконало саме це завдання. Слід пам'ятати що субсидії не є єдиним інструментом здешевлення комунальних послуг, тому оцінюючи видатки на субсидії 2016 року розміром близько 41 млрд гривень, варто враховувати пільги, дотації постачальникам, субсидії на тверде паливо та зріджений газ, крос-субсидії ринку, субвенції місцевим бюджетам на компенсацію різниці у тарифах за тепло. Тому, при рості субсидій до 41 млрд у 2016, загальний об'єм всіх інструментів різко скоротився з рекордного рівня майже у 120 млрд гривень в 2014-му (не враховуючи ринку електроенергії)

Те саме слід пам'ятати і про загальну кількість отримувачів субсидій: якщо до 2015 року, через домінуючі інструменти дотацій сектору, їх отримували без винятку всі домогосподарства країни, то станом на вересень 2016 року, за даними Держстату їх отримували 5.4 мільйона домогосподарств, становила 35,9% від загальної кількості домогосподарств країни. Ще майже 600 тисяч домогосподарств отримували субсидії на тверде паливо та скраплений газ.

Якщо подивитися з іншого боку, понад 60% домогосподарств почали платити за себе повністю самостійно і це зняло значне навантаження з бюджету країни.

Подальше скорочення об'єму коштів на енергетичні субсидії неможливе в рамках простого перерозподілу тих самих коштів між різними соціальними групами, тобто в рамках гри з нульовою сумою. Всі подальші дії, мають будуватися на принципі гри з доданою вартістю, за якою від дій держави, вигоду мають отримувати всі.

Декілька досліджень показували, що споживання енергії серед отримувачів субсидій є значно вищим, ніж тих домогосподарств, які повністю платять за себе самі, тобто розмір квитанції значно впливає на поведінку ощадливості. Треба розуміти, що енергію споживають не домогосподарства, а люди, які там живуть.

Люди ж не вміють економити енергію, яку до того ж часто нема чим виміряти. Люди вміють економити гроші. При тому люди не вміють економити чиїсь гроші, вони вміють економити свої. Тому, для того, щоб держава скоротила об'єм субсидій, їй вигідно поділитися економією і зробити субсидіантів партнерами у цій діяльності, а не байдужими спостерігачами, які сприймають енергію як даність.

Для того, щоб зрозуміти як можна допомогти субсидіантам, слід зрозуміти їх потреби та можливості.

Серед домогосподарств, які отримують субсидії, 37,2% складалися з однієї особи, майже третина - із двох, решта - із трьох і більше осіб. В містах 40%, а в селах 25% субсидіантів є пенсіонерами.

Субсидії готівкою на купівлю твердого палива і скрапленого газу на 75% надаються мешканцям сільських регіонів. Таким чином, близько двох з половиною мільйонів субсидіантів це одноособові домогосподарства літніх людей, які мають дохід в межах їх пенсії та мешкають переважно в сільських територіях. Ще приблизно півтори мільйона осіб це двоособові домогосподарства.

Статистика не дає поки що точної відповіді як саме між селами і містами розподілені ці люди, але можна з високою долею імовірності зробити припущення, близько 2,5 з 6 мільйонів субсидіантів це домогосподарства пенсіонерів, найчастіше самотніх, і серед них будуть переважать літні жінки. Слід розуміти, що провести заходи з підвищення енергоефективності в своїх будівлях вони швидше за все не зможуть, не маючи матеріальних ресурсів, та особистої фізичної спроможності це зробити, навіть якщо будуть монетизовані їх субсидії. Імовірно, частину таких субсидіантів не вдасться повністю зняти з потреби субсидій в перспективі ближчих 7-10 років.

Звертає на себе увагу факт того, що попри опір монетизації з боку ЦОВВ, всі субсидії на купівлю твердого палива виплачуються в грошовій формі і отримувачі самостійно вирішують що саме зробити з грошима – витратити їх виключно на паливо чи модернізувати будинок чи опалювальну систему. У 2015 році держбюджетом на цей вид субсидій була витрачено понад 800 млн гривень. У 2016 му ця цифра зросла до близько 2,4 млрд. грн. Тобто практика монетизації у нас вже є і вона реально працює та з неї можна робити управлінські висновки.

Зменшити субсидії на комунальні послуги можна декількома способами:

- Збільшити доходи, а значить і пенсії, а це малореально в короткостроковій перспективі.

- Створити окремий державний інструмент допомоги у скороченні потреби в енергії субсидіантам.

- Відселяти субсидіантів у місця, де витрати енергії будуть значно нижчими на особу.